21.怎样理解健全以创新能力、质量、实效、贡献为导向的科技人才评价体系？
人才评价体系对于科技人才的培养、选拔、使用具有重要导向作用。《建议》强调：“健全以创新能力、质量、实效、贡献为导向的科技人才评价体系。”这对于充分调动科技人才积极性主动性创造性、促进科技人才潜心研究和创新、推动实现创新驱动发展具有关键性作用。对此，需要从以下3个方面深入理解和全面贯彻。
第一，遵循科研规律和创新发展需要，推动科技人才评价转向创新能力、质量、实效、贡献导向。实践表明，评价体系具有指挥棒和风向标作用，评价什么就得到什么。长期以来，我国科技人才评价体系存在评价标准不科学、评价社会化程度不高等问题，项目及经费、论文数量、专利数量、获奖层级等量化指标占比较大，“唯论文、唯帽子、唯职称、唯学历、唯奖项”的情况突出。导致常常出现这样的现象：专利数量多，但质量差、市场接受程度低；论文数量多，但原创性少、“跟班式”研究多;等等。需要完善以坚守学术诚信为基础，以创新能力、质量、实效、贡献为导向，有效发挥同行、用户、市场、社会等多元评价主体作用的科技人才评价体系，有效反映科技成果的原创性、科学价值、经济价值、社会效益。
第二，建立与科技活动属性相适应，按照创新能力、质量、实效、贡献导向分类设置的人才评价体系。可按照“干什么评什么”的原则，分类设置指标体系并建立相应的动态调整机制，鼓励科技人才在不同领域、不同岗位作出贡献，避免对不同学科领域、不同成长阶段的科技人才“一把尺子量到底”。对基础研究人才，宜以同行学术评价为主，强化国际同行评价，着重评价其提出和解决重大科学问题的原创能力、成果的科学价值、学术水平和影响等。对应用研究和技术开发人才，宜突出市场评价，着重评价其技术创新与集成能力，取得的自主知识产权和重大技术突破、成果转化实效、对产业发展的实际贡献等。对从事社会公益研究、科技管理服务和实验技术的人才，宜强化用户和社会评价，重在评价考核工作实效、服务质量、支持能力。同时，对各类人才还需要突出品德评价，加强对科研人员科学精神、科学伦理、职业道德的评价考核。
第三，适应调整优化评价体系导向的要求，改进科技人才评价配套方式方法。一是优化评价周期。宜尊重不同类型科技人才成长发展规律，科学合理设置评价考核周期，注重过程评价和结果评价、短期评价和长期评价相结合，突出中长期目标导向，克服评价考核过于频繁的倾向。可适当延长对基础研究人才、青年人才等评价考核周期，鼓励持续研究和长期积累。二是畅通评价渠道。进一步打破户籍、地域、所有制、身份、人事关系等限制，畅通非公有制经济组织、社会组织和新兴职业等领域科技人才申报评价渠道。三是减轻人才负担。宜简化评价程序，优化评价流程，避免多头、频繁、重复评价人才。坚持公平公正公开，提高评价质量和公信力，建立评价专家责任和信誉制度，实施退出和问责机制。
近年来，我们党和国家在科技人才评价体系改革方面已经做了大量工作。比如，国家重点研发计划已不再将论文、专利、头衔等情况作为申报项目的限制性条件；国家自然科学基金项目申请和评审实行代表作评价制度，代表性论著上限由10篇减为5篇；国家科技奖励评价中强调突出实际贡献，淡化“帽子”、“奖项”作用，不再填报是否曾获得省部级奖等内容。科技人才评价政策涉及科技、教育、人社、财政等多部门，高校、科研院所、企业等多主体，要按照《建议》要求，进一步增强改革的系统性、整体性、协同性，加强部门、地方统筹协调，推动科技人才评价改革落实、落细、落准，真正见到实效，从而不断增强科技人才获得感。
22.为什么要完善科研人员职务发明成果权益分享机制？
答：《建议》提出，“完善科研人员职务发明成果权益分享机制”，这一看似小切口的改革，却是强化我国科技成果转化激励的一项大政策，对于激发科研人员创新创业积极性，促进科技与经济深度融合具有重要的牵引作用。
所谓职务发明，其突出特征就是科研人员于在岗状态下，或执行单位指派任务，或利用单位物质技术条件开展创造性活动，所形成的发明创造。集聚了大量科研人员的我国高等院校和科研院所，是职务发明和专利数量最为集中的地方，但一直以来存在发明技术质量不高、科技成果转化率较低、转化周期长等问题。其深层次原因，说到底就是缺乏激励相容的权属关系和利益分配机制。
近年来，在职务发明成果权益分享相关机制改革上，已采取了若干改革措施。一是“三权”下放，即将财政资金支持形成的科研成果使用权、处置权、收益权下放给项目承担单位。二是收益全留，成果转化所得全部留归单位，不上缴国库。三是提高分享比例，将职务发明转让收益用于奖励重要贡献人员和团队的比例，一般都提高到不低于50％，设立了对科研人员股权奖励办法。在此基础上，需要进一步完善权益分享机制，其必要性和有效性主要有以下3个方面。
第一，科研人员分享职务发明成果权益适应了创新时代发生的要素稀缺性的重大变化。人力资本和物质资本是价值创造的两大来源。进入创新时代，人力资本成为稀缺资源，是价值创造的重要来源。创新劳动就应该在科技成果产权和收益分享中拥有显著份额。尽管单位的物质技术条件对于职务发明起到不可忽视的作用，但是科研人员充分发挥主动性能动性进行创造是关键因素，因此要更多地将职务发明创造权益归属于作出实质贡献的“人”。我国创新驱动发展形势迫切，更需要充分调动科研人员积极性。
第二，科研人员分享职务发明成果权益有利于加快科技成果转化。一是科研人员对职务发明成果权益没有分享权利时，科研活动往往是冲着评职称、报奖励去的，成果质量并不高。科研人员可以分享成果权益，有助于促进科研人员从立项到科研全过程注重成果可转化性，减少职务发明无效供给。二是科研人员对技术、市场、产品最了解，最具识别和利用科研成果潜在价值的能力。让职务成果发明人通过权益分享纽带全程深度参与科技成果转化，可以有效提高科技成果转化成功率。三是财政资金投入科研活动，其目的是激发创造、发展科技、造福国民。只有成果转化了，国有资产才能增值，才能创造税收和就业机会，创新和发明成果迟迟不转化或根本不转化，是对国家科技投入和发明人劳动的最大浪费。
第三，使科研人员能够进一步分享职务发明成果产权是更为彻底的激励措施。近年来在“权属”和“收益”分享机制建立方面，“收益”分享机制走得比较快。要遵循产权激励是最大激励的原则，吸收四川等地相关改革探索的有益做法，在“权属”分享上取得突破。科研人员分享职务发明成果产权，同“三权”下放到单位相比，可避免单位决策冗长等问题；同奖励权相比，可解决在实际操作中存在的奖励口径难以达成共识、知情权难以保障等问题；同股权激励相比，可避免对职务发明人股权激励设置的一些限制、造成股权奖励延迟和强度弱化等问题。总的看，“权属”分享的激励作用更大、更精准、也更持久。
年5月，科技部等9部门印发了《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》，选择40家高等院校和科研机构开展试点。要按照《建议》要求，在试点基础上形成可复制可推广的经验做法，完善发明成果权益分享机制，在包括国有企业在内的更大范围全面推开，更有力激发科研人员创新积极性。
23.如何理解改进科技项目组织管理方式，实行“揭榜挂帅”等制度？
答：《建议》提出：“改进科技项目组织管理方式，实行‘揭榜挂帅’等制度。”这是新时代对科技管理改革提出的新要求，其目的就是要建立既符合科技发展规律、又体现国家战略需求的科技项目组织管理新制度。对此，我们可从以下4个方面加深认识和理解。
第一，实行“揭榜挂帅”等制度是新时代完善科技创新体制机制的必然要求。新时代，统筹发展和安全，加快建设现代化经济体系，对提高科技创新供给能力、培育发展新动力提出了更新更高要求。国家科技计划项目是国家推动科学研究、解决经济社会发展和国家安全重大科技问题的重要手段。长期以来，国家科技项目主要采取组织专家编制指南、公开发布、竞争择优或定向委托的方式遴选承担团队。在项目形成、团队遴选、资金使用、考核评价等组织管理中，仍然实际存在战略目标聚焦不够、管理评价不科学、企业技术创新主体作用没有充分发挥、科研投入绩效不高等突出问题。需要通过加强需求导向和问题导向，深化科技项目管理改革，采取“揭榜挂帅”等新的制度，加快攻克关键核心技术，实现更多“从0到1”的突破，大力提高国家科技项目的创新供给能力。
第二，要从国家紧迫需要和长远发展出发，建立需求导向和问题导向的项目形成机制。这是改进科技项目管理的首要任务。一是按照国家战略与安全、产业竞争力、重大民生需求确定科技攻关任务的优先顺序，强化政府在国家战略与安全方面自上而下的重大任务的顶层设计，紧紧围绕产业发展短板及战略必争领域，聚焦生命健康、环境保护等民生领域重大需求凝练任务。注重吸收企业参与项目设计，形成政府、科技界、产业界和用户多方参与的项目论证机制。二是注重从产业和社会发展实践中凝练应用研究任务，组织一线专家从现实需求中抽象出科学和技术问题。三是充分发挥科学家在基础研究选题中的作用，注重在新兴学科和交叉学科方向凝练科学问题，鼓励自由探索，建立非共识项目的专门安排机制。四是推动各类项目信息共享，加强基础研究和应用研究相互促进、有效衔接。
第三，分类施策，改革完善项目组织实施方式。对国家战略与安全类项目，一般宜由国家战略科技力量牵头实施，统筹安排基础研究、应用研究和技术创新任务。对产业、工程类重大科技创新项目，宜建立企业牵头主导的科技攻关机制，支持龙头企业整合科研院所和高校力量形成创新联合体。对重大前沿、应用研究项目，宜通过择优委托国家实验室、国家重点实验室或研究机构牵头实施。对自由探索类的基础研究，一般采用开放竞争方式，择优遴选科学家和研究团队。同时，对国家重大项目应建立分级责任和契约机制，对前沿研究、基础研究和颠覆性技术创新还应建立容错机制，应建立科学的评价体系，鼓励科研人员潜心研究、大胆探索、挑战未知。
第四，建立重点项目攻关“揭榜挂帅”制度。年4月，习近平总书记强调：“可以探索搞揭榜挂帅，把需要的关键核心技术项目张出榜来，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜。”年政府工作报告也提出，实行重点项目攻关“揭榜挂帅”。《建议》倡导的“揭榜挂帅”制度，主要是针对关键核心技术等重点攻关项目，要积极建立选贤任能、让能者脱颖而出的制度。要让“揭榜挂帅”制度落到实处，需要建立以需求为牵引、以能够解决问题为评价标准的新机制；需要打破繁文缛节、条条框框，破除科研“小圈子”和论资排辈，以更加开放的方式选拔有能力、有担当的团队承担任务；需要给予揭榜者充分信任和授权，明确激励机制和奖励机制，简政放权，建立服务于目标实现的管理方式和资金使用制度；需要明确目标责任、强化问责考核，体现“奖优罚劣”、“问责问效”，建立责权统一、激励和约束并重的管理机制。
24.怎样理解完善金融支持创新体系，促进新技术产业化规模化应用？
答:《建议》提出，要“完善金融支持创新体系，促进新技术产业化规模化应用”，这项举措的目的就在于，推动构建全方位、多层次、多渠道科技金融体系，更好地支持科技成果转化、企业关键技术研发和科技型中小微企业发展壮大。在具体落实中，需要注意抓好以下3个方面工作。
第一，完善信贷支持科技的体制机制。一是大力发展科技信贷业务，采取差异化监管政策，鼓励商业银行建立专门的组织、风险控制和激励考核体系，设立广为覆盖的科技金融专营机构，同时发挥好政策性、开发性金融作用。二是建立支持科技企业的信贷产品体系，开展信用贷款、知识产权质押贷款、股权质押贷款等融资业务，开展投贷联动融资服务，满足科技企业技术研发、成果转化、装备购置、并购重组等融资需求，为承担国家重大科技项目的企业提供长期限、低成本的融资支持。三是制定专门的科技企业信贷政策、业务运营机制和流程，调整对科技企业的信用评级和信用增级方式，推动大数据、区块链、人工智能等技术在科技企业征信、风险评级、成果评估等方面的应用。
第二，畅通科技企业市场融资渠道。一是完善多层次资本市场，促进科技企业生命周期融资链的无缝衔接。持续推进创业板、科创板、新三板和区域性股权市场的制度创新，完善股权融资的资本市场体系。推动创业板支持更多优质初创企业便利上市融资、再融资，支持符合国家战略的高新技术产业和战略性新兴产业相关资产在创业板重组上市。推动科创板聚焦支持突破关键核心技术、参与全球竞争的硬科技企业融资。发挥新三板服务科技型中小企业股权融资的基础性作用，推动新三板加快建立挂牌公司转板上市机制。鼓励区域性股权市场设立科技创新特色板块，加强与新三板对接，扩大拟挂牌科技型企业储备。二是促进创业投资发展。鼓励更多社会资本设立创业投资、股权投资和天使投资，支持引导投资机构聚焦科技型企业开展业务，持续加大对创新成果在种子期、初创期的投入力度。适度放开保险、社保基金等参与创业投资，探索税收优惠与投资期限相挂钩，鼓励长期投资。推动国有资本以市场化方式进入投资市场，推动政府投资引导基金向市场化母基金转化，推动对子基金由统筹管理向服务和激励转变，优化容错机制及基金绩效考评机制，提升投资效率。三是支持科技企业发行公司债、企业债、短期融资券、中期票据、中小企业私募债、小微企业增信集合债等债务融资工具，推动开展可交换债、并购债券试点，满足科技企业多样化融资需求。探索资产证券化、可转换债券、供应链融资等在科技企业融资中的应用。
第三，完善科技融资担保体系和配套制度。一是创新科技融资担保模式，构建适应科技型企业特点的风险保险控制体系，持续加强担保产品创新，完善科技融资担保体系，改善绩效考核办法，加大对科技融资担保机构资本支持和风险补偿力度。二是鼓励保险机构开发首台（套）重大技术装备及关键研发设备的财产保险、产品责任保险、产品质量保证保险、专利保险等产品，为科技企业、国家重大科技项目提供保险保障服务。对符合条件的首台（套）重大技术装备保险、专利保险、科技型中小企业履约保证保险等，实施补贴、补偿等奖励和风险分担政策。三是培育发展科技金融中介服务体系，推动地方政府牵头搭建地方征信平台，加强区域征信互联互通。发展多种形式的科技金融服务中介组织，为科技型企业提供投融资咨询、金融资源对接、会计法律顾问等服务，协助金融机构评估新兴技术和企业风险。四是加强跨境资金管理政策支持，提高科技企业跨境融资便利化程度。研究建立金融监管沙盒机制，探索支持前瞻性、高风险、高成长科技企业的创新金融政策。
25.如何理解实施产业基础再造工程？
答：《建议》提出“实施产业基础再造工程”，这是坚决打赢产业基础高级化攻坚战、推动我国制造业高质量发展的必由之路。我国制造业规模居全球首位，有多种工业产品产量排世界第一，是全世界唯一拥有全部工业门类的国家。但同世界工业强国相比，同高质量发展要求相比，我国产业基础不牢、地基不稳问题仍相当突出，特别是在核心基础零部件（元器件）、先进基础工艺、关键基础材料、产业技术基础（以下简称“四基”）等方面，对西方国家的依存度高，产业基础投入严重不足，许多产业面临“缺芯”、“少核”、“弱基”的窘境，亟待通过加快实施产业基础再造工程，补齐上述短板。
《建议》对“十四五”时期推进我国产业基础再造工程的主要思路是：充分发挥集中力量办大事的制度优势和超大规模市场优势，以自主可控、安全高效为目标，以企业和企业家为主体，以政策协同为保障，坚持应用牵引、问题导向，坚持政府引导和市场机制相结合，坚持独立自主和开放合作相促进。通过综合施策、多管齐下，高质量完成产业基础再造工程。
第一，加快实施产业基础再造工程，需要做好顶层设计。要坚持问题导向，聚焦产业基础能力方面的薄弱环节，聚焦关系我国产业链现代化和制造强国建设全局的核心领域、关键问题、重点任务，加快构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关的新型举国体制，提出产业基础高级化的战略目标、任务和实施重点，并制定指导意见和规划。
第二，加快实施产业基础再造工程，需要注重系统推进。一是加强提升产业基础能力的协同创新。通过分行业查找“四基”问题的重点、难点和痛点，调动部门、企业、行业协会等各方力量，以推动符合未来技术和产业变革方向的一批整机产品生产为突破口，以关键技术研发、产品设计、专用材料开发、先进工艺开发应用、公共试验平台建设、批量生产、示范推广的“一条龙”应用计划为抓手，畅通产业链、创新链、资金链和人才链的链接，构筑有利于产业基础能力尽快提升的产业生态体系。二是着力培育“专精特新”隐形冠军企业。以企业为主体，通过弘扬企业家精神和工匠精神，发挥国有企业在攻克产业基础“卡脖子”问题和补短板中的引领作用，加强同民营企业在产业链、供应链、创新链上的深度合作。引导民营企业突出主业，专注细分市场，掌握独门绝技，培育一批具有独特专长、能够生产某些关键设备和先进材料的中小企业。三是整合重构一批共性技术平台。通过充分利用现有骨干企业、科研院所、高校、用户和第三方机构，建设一批产业技术基础公共服务平台、试验检测类公共服务平台、产业大数据公共服务平台，强化产业共性技术供给、关键技术研发与转化，提升试验验证、检验检疫、认证认可、知识产权、标准等技术基础支撑能力，完善产业技术基础的公共服务体系。对一些已经下放给企业、目前尚能提供共性技术的科研院所，需要想方设法让其尽快回归公益属性，提升服务能力。通过打造一批新型共性技术平台，加强基础领域产业共性技术、高端技术、前瞻性技术的研究攻关，解决跨行业、跨领域的关键共性技术问题。通过抬升质量高线，大力完善试验验证、计量、标准、检验检疫、认证认可等基础服务体系，大力提升国家质量基础设施水平。四是出台精准支持政策。持续加大基础研究投入，设立“产业基础再造工程”专项资金，整合好国家发展改革委、工信部、科技部等部门现有财政支持资金，鼓励采用“揭榜挂帅”等新机制，确定攻关主体以及后补助等办法。通过用好税收支持政策，研究降低“四基”产业的增值税税率，加大“四基”企业出口退税优惠力度，落实国内进口替代产品的税收优惠和减免税政策。加大金融支持力度，为提升产业基础能力提供优质金融服务。增加政府采购力度，创造“四基”产品应用生态。五是强化竞争政策基础地位，加强知识产权和产权保护，培育有利于提升产业基础能力的市场竞争环境。同时，积极推进产业竞争力调查和评价工程，建立产业基础能力评估制度，为制定政策提供支撑。
26.如何理解加强国际产业安全合作？
答：“加强国际产业安全合作”，是《建议》在“提升产业链供应链现代化水平”的部署中提出的要求。新冠肺炎疫情全球大流行，不仅让全世界看到了维护人类生命健康与公共卫生安全方面的风险与挑战，也让全世界看到了面对危机冲击，维护世界经济体系稳定，特别是维护全球产业链供应链安全的重要意义。我国是经济全球化的积极倡导者、坚定维护者，面对经济全球化遭遇逆流、国际经济政治格局复杂多变的新形势，我们坚持站在历史正确的一边，坚持高举多边主义旗帜，共同维护国际产业链供应链的安全稳定。这一方面需要着力提升我国产业链供应链现代化水平，另一方面还需要加强国际产业安全合作，解决我国产业链供应链不稳、不强、不安全问题，增强产业链供应链韧性，形成具有更强创新力、更高附加值、更安全可靠的产业链供应链，打造新的竞争优势。
第一，加强国际产业安全合作的基础，是要从总体国家安全观的战略高度，重视提升我国产业链供应链现代化水平。在这方面坚持开放合作，不仅符合世界经济运行规律的客观需要，也是驱散疫情阴霾的重要武器。我们需要通过准确把握产业链供应链区域化、本地化、多元化、数字化转型的新趋势，巩固拉长产业链供应链长板。还需要吸取发达国家产业“空心化”教训，在推动发展服务业的同时，着力保持制造业比重基本稳定，打造新兴产业链，推动传统产业高端化、智能化、绿色化变革，由点及线、由线及面、点面结合推动提升产业链水平。通过出台有针对性的政策，营造有利于制造业发展和产业链供应链稳定的生态体系，强化要素支撑，增强产业链韧性，确保产业链不断裂，把产业基础和核心企业的根留在国内，通过主动布局同开放发展相结合，形成国内外产业链相互“扭抱缠绕”格局。
第二，推进国际产业安全合作，需要从世界百年未有之大变局的战略高度去看待。新冠肺炎疫情的严重冲击和影响使人们越来越认识到，能否加强国际产业安全合作，减免关税、取消壁垒、畅通贸易和投资，已是考验我国能否有效应对世界百年未有之大变局的一个重要标准。一是通过优化外商投资营商环境，夯实合作的制度基础，稳住外资外贸基本盘。二是坚持将国际产业安全合作同高质量推进“一带一路”建设有机结合，以产业衔接、产能互补、互利共赢为导向，构建以“一带一路”为核心的区域产业链供应链。三是建立多渠道、多层次供应链安全体系，同主要贸易伙伴在海事、航运、邮政等领域形成长效合作机制，通过探索“供应链反恐伙伴计划”、“供应链自然灾害应对计划”等合作形式，共建跨区域的富有弹性的供应链，协作处理潜在供应链中断风险。四是广泛开展技术、标准、知识产权、检验检测、认证认可等方面的国际交流与合作，提升参与和塑造国际标准的能力、水平。
27.怎样理解构建一批各具特色、优势互补、结构合理的战略性新兴产业增长引擎？
答：《建议》提出，“构建一批各具特色、优势互补、结构合理的战略性新兴产业增长引擎”，这是发展我国现代产业体系、切实解决区域发展不平衡不充分问题、推动高质量发展的一项重要任务，对形成高质量发展的区域经济布局，具有现实和长远的重大意义。在“十四五”期间，我国将以提升竞争力和产业集中度为导向，通过让“极点”区域率先发展、引领示范，统筹推进区域重大战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，发挥地区比较优势，推动要素自由流动和高效集聚，壮大新一代信息技术、生物技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保以及航空航天、海洋装备等产业，推进战略性新兴产业集群发展，优化重大生产力布局，打造更多能够带动全国高质量发展的增长极。
第一，构建一批各具特色、优势互补、结构合理的战略性新兴产业增长引擎，需要通过构建现代化产业体系，培育引领高质量发展的重要增长极。推动产业和人口向优势区域集中，形成增长极、经济带，进而带动经济总体效率提升，这是世界各国经济发展的客观规律。一是在空间发展上，需要根据我国主体功能区定位，明确优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的空间管控单元，推动传统产业高端化、智能化、绿色化转型升级。二是在空间格局上，需要立足资源禀赋优势和产业基础条件，发挥各地区比较优势，以产业链、供应链、创新链、资金链、人才链为纽带，以先进制造业集群为抓手，优化生产力布局。三是需要打造都市圈，增强中心城市和城市群的辐射带动作用。四是需要进一步发挥自由贸易试验区、自由贸易港等既有载体功能，打造有利于战略性新兴产业发展的对外开放新高地。
第二，构建一批各具特色、优势互补、结构合理的战略性新兴产业增长引擎，需要大力培育先进制造业集群，加快构建质量更高、效益更好、协同更畅通的战略性新兴产业发展格局。先进制造业集群是产业集聚发展和分工深化的一种高级形式，需要围绕国家战略性、基础性、民生性等行业领域，培育发展一批创新要素高度集聚、主导产业特色鲜明、产业生态体系完整、区域根植性强的先进制造业集群。一是长三角地区需要通过强化区域优势产业协作，重点围绕电子信息、生物医药、航空航天、高端装备、新材料、汽车、绿色化工、纺织服装等领域，加快新旧动能转换，形成若干世界级先进制造业集群。环渤海地区重点是以京津冀协同发展为核心，重点打造生物医药、智能装备、工业互联网、智能网联汽车、钢铁等世界级先进制造业集群。粤港澳大湾区通过充分发挥广州、深圳等中心城市作用，推动珠海、佛山、东莞等地协同发展，共同打造电子信息、工业机器人、汽车制造和智能家电等世界级先进制造业集群。二是成渝地区双城经济圈和长江中游、关中平原、中原等城市群，需要加快发展高质量、专业化的先进制造业集群。兰州—西宁、桂黔滇等地区重点发展优势明显、特色突出的先进制造业集群。三是全面振兴东北地区等老工业基地，以优化营商环境为基础推进市场化改革，建设具有全国影响力的重大技术装备制造业基地，进一步巩固提升东北生态建设、粮食生产等绿色发展优势。四是需要制定差异化的区域政策，推动产业梯度转移，防止重复建设。引导生态受益地区与生态保护地区、流域下游与流域上游之间，以产业转移示范区、跨省合作园区、产业合作基地、飞地经济为平台，建立横向生态补偿关系。
28.为什么要加快发展现代服务业？
答：《建议》提出：“加快发展现代服务业。”这是构建我国现代化经济体系、推动经济高质量发展的内在要求，也是提升我国创新力和国际竞争力的重要举措。
第一，加快发展现代服务业是产业结构调整优化的内在需要。党的十八大以来，我国服务业持续快速增长，在三次产业中已成为国民经济第一大产业。特别是“十三五”时期，我国服务业增加值从年的35万亿元增加到年的53.4万亿元，年均增速7.8%，高于国内生产总值增速1.2个百分点；服务业增加值占国内生产总值的比重已从50.8%上升到53.9%。尽管我国服务业内部存在发展不均衡的结构性矛盾，但服务业比重上升符合产业结构演进和城镇化发展一般规律，是产业结构调整优化的必然趋势。在我国服务业快速增长的同时，服务业就业增长也非常显著。年末，全国服务业就业人员达到万人，比年末增加万人，占全国全部就业人员比重从年末的42.4%上升到年末的47.4%，是全国三次产业中唯一实现就业人员增长的产业，已然成为我国吸纳劳动力就业的主渠道。特别是，现代服务业成为吸纳高学历人才的高地。平台经济等服务业新模式创造了新的就业岗位，提供了灵活就业方式，其产生的增量效应，在很大程度上缓解了制造业转型升级带来的就业压力。
第二，加快发展现代服务业是适应人民群众消费需求升级的内在需要。随着我国经济发展的阶段性变化，居民消费结构升级的特征十分显著，从生存型消费加快向发展型、享受型消费转变。我国居民恩格尔系数于年首次降至30%以下，年为28.4%，这标志着居民生活已进入比较富裕的阶段。与此同时，我国服务消费增速明显快于商品消费。预计在“十四五”时期，养老、旅游、家政等服务业市场需求将继续保持快速增长。为了适应居民消费特别是服务消费升级的趋势，增加生活性服务业有效供给，提升服务质量，更好满足人民对美好生活的新期待，迫切需要“推动生活性服务业向高品质和多样化升级，加快发展健康、养老、育幼、文化、旅游、体育、家政、物业等服务业，加强公益性、基础性服务业供给”。
第三，加快发展现代服务业还是构建新发展格局的内在需要。在“十四五”和今后更长一个时期，我国要着力推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这是根据我国发展阶段、环境、条件变化作出的战略抉择。在这样的背景下，加快发展现代服务业特别是生产性服务业，对打通流通体系和生产环节的淤点、堵点，畅通国民经济循环至关重要。比如，物流体系“成本高、效率低”的矛盾突出就是一个淤点和堵点。年，我国社会物流总费用占国内生产总值的比重为14.7%，近年来虽已有所下降，但从国际比较看，仍处于较高水平。这其中虽然也有产业结构和布局的影响，但同我国物流运输体系一体化水平不高、物流网络分布不均衡有很大关系。全国各种运输方式协同融合不够、运输组织化程度不高，公铁水空多式联运、转运脱节，农村地区物流基础设施建设滞后，物流体系末端循环不畅。在新冠肺炎疫情大考中，还暴露出国际物流供应链的安全性稳定性不高、航空货运能力不足、境外物流网络布局不完善等突出短板。所以，《建议》提出：“推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，推动各类市场主体参与服务供给，加快发展研发设计、现代物流、法律服务等服务业，推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合，加快推进服务业数字化。”在“十四五”时期，推动研发设计、商务咨询等现代服务业与制造业融合发展，发挥其人力资本、技术、管理、销售渠道等优势，有助于提升我国制造业产业链、价值链水平，打造中国制造核心竞争力的新优势。
29.如何理解统筹推进基础设施建设？
答：基础设施包括交通、能源、水利等传统基础设施和以第五代移动通信、工业互联网、大数据中心等为代表的新型基础设施，在经济社会发展全局中具有先导性、基础性、战略性作用。《建议》提出：“统筹推进基础设施建设。”一方面，加强传统基础设施建设，补齐目前存在的突出短板；另一方面，推进新型基础设施建设，为经济社会数字化转型发展提供有力支撑。这是基于我国基础设施发展现状、适应经济社会未来发展趋势和人民日益增长的美好生活需要，提出的一项重大战略举措。
第一，我国基础设施建设成效显著，但仍存在一些短板和弱项。“十三五”时期，我国基础设施网络布局不断完善，整体质量明显改善，综合效率快速提升，全国已形成超大规模基础设施网络。到年底，我国高速铁路营业里程、高速公路通车里程、城市轨道交通运营里程、港口万吨级及以上泊位数、电力装机容量、电网规模、第四代移动通信网络规模等均居世界第一。服务能力持续提升，铁路客运周转量和货运量、公路客货运量及周转量、水路货运量及周转量、移动通信用户数、互联网上网人数均居世界第一。我国基础设施建设虽然已取得举世瞩目的成就，但同高质量发展的要求相比，仍然存在一些突出短板，需要加快补齐。比如，基础设施在全国区域间、城乡间发展尚不平衡，城市群、都市圈互联互通水平还不高，水利基础设施建设仍相对滞后，交通综合运输能力也相对薄弱，基础设施绿色安全发展水平有待提高，等等。
第二，新型基础设施加速发展，成为经济社会数字化转型的重要支撑。新型基础设施是以信息网络为核心基础，综合集成物联网、云计算、大数据、人工智能、区块链等新一代信息技术，面向社会生产生活的广泛需要而提供感知、传输、存储、计算、处理等数字能力的新一代信息通信基础设施，也是制造强国、质量强国、网络强国、数字中国建设的重要组成部分和支撑基础。当前，新一代信息技术、数字技术蓬勃发展，推动信息通信基础设施持续演进升级，并在内涵和外延上不断拓展延伸。“十三五”时期，我国已建成全球规模最大的第四代移动通信和光纤宽带网络，第五代移动通信正在进入商用部署。到年底，全国第四代移动通信基站达到万个；宽带接入光纤化改造基本完成，全国已有超过个城市启动建设千兆宽带接入网络，百兆以上宽带用户占比超过85%，宽带网络发展居于全球领先水平。截至年9月，已建成开通第五代移动通信基站69万个，连接用户数超过1.6亿。我国互联网数据中心规模也实现持续增长，并向规模化、大型化发展，云数据中心占比逐年提高，同大数据、物联网、人工智能等融合发展的新一代云计算平台设施正在加速构建，云计算平台融合服务能力持续提升。在“十四五”时期积极推进新型基础设施建设，有助于加快我国经济社会各领域数字化发展。
第三，突出重点，统筹推进基础设施建设。《建议》提出，“构建系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系”，明确了“十四五”时期我国基础设施建设的总体目标。实现这一目标的关键，就是要善于统筹好新型基础设施和传统基础设施建设。一方面，需要“系统布局新型基础设施，加快第五代移动通信、工业互联网、大数据中心等建设”；另一方面，也需要针对传统基础设施领域的突出矛盾和关键制约，精准做好补短板、强弱项工作。比如，强化交通基础设施网络功能，“完善综合运输大通道、综合交通枢纽和物流网络，加快城市群和都市圈轨道交通网络化”，打造轨道上的城市群、都市圈，“提高农村和边境地区交通通达深度”，打通“最后一公里”；再如，“加强国内油气勘探开发，加快油气储备设施建设，加快全国干线油气管道建设”，加快形成区域管网和天然气枢纽中心；又如，“建设智慧能源系统，优化电力生产和输送通道布局，提升新能源消纳和存储能力，提升向边远地区输配电能力”；还如，“加强水利基础设施建设”，实施国家水网工程，“提升水资源优化配置和水旱灾害防御能力”；等等。
30.为什么要发展数字经济？
答：数字经济就是以数据为关键生产要素、以现代信息网络为重要载体、以数字技术应用为主要特征的经济形态。《建议》提出：“发展数字经济，推进数字产业化和产业数字化，推动数字经济和实体经济深度融合，打造具有国际竞争力的数字产业集群。”这为“十四五”时期我国数字经济发展指明了方向。对此，我们可从以下3个方面加深认识和把握。
第一，发展数字经济是新一轮科技革命和产业变革的大势所趋。当前，数字技术创新和迭代速度明显加快，成为集聚创新要素最多、应用前景最广、辐射带动作用最强的技术创新领域。以人工智能、大数据、物联网、云计算、区块链、虚拟现实、移动互联网等为代表的新一代信息技术迅猛发展，不断催生新产品新模式新业态新产业。数字技术同制造、能源、材料、生物等技术加速交叉融合，智能制造、分布式能源、智能材料、生物芯片、生物传感等领域的渗透创新蓬勃发展，正在引发多领域系统性、革命性、群体性技术突破，孕育工业互联网、能源互联网、生物工程、新材料等新产品新模式新业态新产业。近年来，世界各主要经济体纷纷出台中长期数字化发展战略，力图依托各自信息、科技、制造等领域的优势，构建数字驱动的经济体系，打造竞争新优势。是否加快发展数字经济，关系到能否抓住新一轮科技革命和产业变革机遇，赢得未来发展和国际竞争的主动权。
第二，发展数字经济是推动我国高质量发展的重要途径。一是有利于推动产业结构优化升级。我国许多行业处于低端产能过剩与高端产品有效供给不足并存的局面。推动数字技术与实体经济深度融合，有助于牵引生产和服务体系智能化升级，促进产业链、价值链延伸拓展，带动产业向中高端迈进。二是有利于加快新旧动能转换。信息技术的加速突破应用，引发一大批新产品新模式新业态新产业快速兴起，数字经济成为推动经济增长的重要引擎。年，我国数字经济增加值规模达到35.8万亿元，占国内生产总值的36.2%，对经济增长的贡献率不断提升，新动能加快培育。三是有利于推动发展方式转变。发展数字经济，发挥数据、信息作为新生产要素的重要作用，能够显著降低经济运行成本，使经济发展转向更多依靠科技进步和劳动者技能提升，从而提高全要素生产率。
第三，发展数字经济是增强我国经济发展韧性的客观要求。在防控突如其来的新冠肺炎疫情过程中，数字经济发挥了重要作用。疫情期间，无论是在抗疫主战场的武汉市、湖北省，还是在全国各地，线上购物、远程办公、在线教育、网络问诊等蓬勃发展；无接触配送、无人零售、直播电商等不断涌现；云旅游、云娱乐、网上博物馆等异军突起，并同线下经济深度融合。在线下经济和其他社会活动遭受疫情严重冲击的情况下，线上经济起到了稳定器的作用，极大拓展和增强了我国经济发展的回旋空间和韧性。在后疫情时代，我们需要按照《建议》指引的方向、提出的要求，乘势而上，加快我国数字经济优势从应用端向基础端、技术端拓展，强化数字技术创新能力，抓紧补齐基础技术、通用技术发展短板。通过加快传统产业数字化步伐，推广先进适用数字技术在农业生产、经营、管理和服务等环节应用，实施制造业技术改造智能升级，引导企业加快工业网络和装备的数字化升级。通过加快建立数据资源产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范，推动数据资源开发利用。与此同时，“加强个人信息保护。提升全民数字技能，实现信息服务全覆盖。积极参与数字领域国际规则和标准制定”。
31.为什么要加强数字社会、数字政府建设？
答：《建议》提出：“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。”数字社会是新一代信息技术同社会转型深度融合的产物，也是推动精细化社会管理的手段和方法创新。数字政府是运用信息技术和大数据，创新行政管理、服务监管方式，实现政府效能优化提升的新型治理模式。在新时代、新发展阶段，加强数字社会、数字政府建设，对于优化社会服务供给、创新社会治理方式、推进国家治理体系和治理能力现代化，都具有重大而深远的意义。对此，我们可从以下3个方面加深理解。
第一，有利于推动社会服务模式创新和均等化。数字技术能够不断扩展社会服务覆盖范围和用户群体，扩大优质低成本服务供给，不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感。在教育方面，慕课提供的大量优质视频课件资源、在线答疑及交互性社区，可以有力有效促进教育均等化。截至年8月，我国上线慕课数量已达到1.5万门，学习人数达2.7亿人次。在医疗方面，数字技术促进远程诊疗、远程手术的广泛应用，让患者能够更加便捷地享受优质医疗资源。在文化方面，数字技术为文化传播带来新活力、新体验。比如，“数字故宫”通过整合资讯、导览、展览、文创等10多类文化资源与服务形式，让人们足不出户游故宫成为现实。在家政服务方面，数字技术一举打破了信息不对称带来的种种弊端和不便，通过建立覆盖从业人员的数据库，实现同需求方的高效精准匹配，大幅提升了服务满意度。
第二，有利于推动社会治理模式创新。一方面，在数字技术推动下，以民主参与、集体协作、自组织和自我调节为特征的网络社会正在加速形成。在传统社会组织和结构向扁平化、多中心模式发展演化过程中，基于在线合作、分享互助的协作社区逐步形成。在抗击新冠肺炎疫情过程中，全国各地许多志愿者自发组织起来，同社区工作人员一道，通过线上线下的多种形式，在社区疫情监控、追踪、隔离以及封闭期间居民生活保障方面发挥了重要作用。另一方面，互联网平台成为民众参与政治议程、公共政策和政府感知社情民意的重要渠道。网上听证、网络民意调查等网络化、数字化方式不断拓展公众政治参与的广度和深度。比如，在“十四五”规划编制过程中，通过互联网向全社会征求意见和建议，开门问策、集思广益，取得了很好的效果。政务微博、政务
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